Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia sobre el Plan de Desarrollo 2012-2014

ARTÍCULO 60. PROYECTOS ESPECIALES AGROPECUARIOS O FORESTALES. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72A. Proyectos especiales agropecuarios o forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el Incoder, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación”.

ARTÍCULO 61. COMISIÓN DE PROYECTOS ESPECIALES DE DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: “Artículo 72B. Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal. Créase la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, con el objeto de recibir, evaluar y aprobar los proyectos especiales agropecuarios y forestales, autorizar las solicitudes de los actos o contratos relacionados con estos proyectos cuando con ellos se consolide la propiedad de superficies que excedan 10 UAF, y de hacer el seguimiento para garantizar el cumplimiento de lo aprobado y autorizado. La Comisión estará integrada por los Ministros de Agricultura y Desarrollo Rural, de Hacienda y Crédito Público, de Comercio, de Ambiente, Vivienda y desarrollo Territorial, o quien haga sus veces, de Industria y Turismo, el Director del Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Alto Consejero(a) para la Gestión Pública y Privada de la Presidencia de la República. El Gerente del INCODER ejercerá la Secretaría Técnica.

Al reglamentar la materia el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los criterios para la aprobación de los proyectos y para la autorización de los actos y contratos sometidos a consideración de la Comisión, incluyendo la generación de inversión y empleo, su aporte a la innovación, la transferencia tecnológica y el porcentaje de predios aportados al proyecto. La reglamentación respectiva será expedida dentro de los seis meses siguientes a la aprobación de la presente ley.

Al considerar los proyectos, la Comisión dará preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores. Las solicitudes que se presenten a consideración de la Comisión, deberán incluir la descripción del proyecto que se desarrollará en el predio consolidado, con la identificación precisa de los predios para los cuales se solicita la autorización. En caso de terminación o liquidación anticipada de cualquier proyecto que haya implicado el aporte de predios adjudicados o adquiridos mediante el subsidio integral de tierras, los adjudicatarios y/o beneficiarios del subsidio tendrán la primera opción para recuperar la propiedad del predio aportado.

PARÁGRAFO 1o. En aquellos casos en los cuales la superficie sobre la cual se consolida la propiedad sea igual o inferior a 10 UAF los proyectos y las transacciones sobre la tierra no requerirán autorización ni aprobación por parte de la comisión, pero esta será informada sobre el proyecto a realizar con su descripción y sobre las transacciones, con la identificación precisa de cada uno de los predios sobre los cuales dichas transacciones se efectuarán.

PARÁGRAFO 2o. El término mínimo del contrato de operación y funcionamiento de que trata el artículo 22 de la Ley 160 de 1994 y la condición resolutoria de que trata el artículo 25 de la misma ley, no serán aplicables a los beneficiarios del subsidio integral de tierras cuando se trate de predios aportados o vendidos para el desarrollo de los Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal”.

ARTÍCULO 62o. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así: “Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional. Tal autorización se hará efectiva previa presentación y aprobación del proyecto a desarrollar en los terrenos baldíos y mediante contrato celebrado con el Instituto. En todo caso, el incumplimiento de las obligaciones del contrato celebrado dará lugar a la reversión de la autorización de los terrenos baldíos. La autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”.

2. Decisión Declarar INEXEQUIBLES los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011.

3. Síntesis de los fundamentos de la decisión En el presente caso, le correspondió a la Corte Constitucional, establecer si desconocen el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios establecido en los artículos 60 y 64 de la Constitución, las disposiciones previstas en los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 mediante las cuales se eliminan las restricciones –establecidas en la ley 160 de 1994- a la enajenación de predios rurales, cuando su propietario lo hubiere adquirido como consecuencia de la adjudicación de bienes baldíos o del otorgamiento de un subsidio integral de tierras.

El análisis de la Corte comienza por subrayar cómo el constituyente de 1991, a la vez que reafirmó la garantía de la propiedad privada, avanzó en el reconocimiento, protección y promoción de la democratización y acceso a la propiedad con disposiciones como las consagradas en los artículos 60, 64, 65, 33 y 334 de la Carta.

Así, el inciso primero del artículo 60 prescribe que "El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad". El artículo 64 dispone que: "Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos", preceptos que se enmarcan en las finalidades del Estado Social de Derecho (art. 2º) y de la intervención estatal en los términos del artículo 334 de la Constitución.

En desarrollo de esos principios, el Congreso expidió la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se estableció un subsidio para la adquisición de tierras, además de reformar el Instituto para la Reforma Agraria. Instrumento esencial de esta reforma es la adjudicación de terrenos de propiedad de la Nación, concretamente de baldíos, la cual tiene como objetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella, pues es requisito indispensable, según la ley, que el presunto adjudicatario no posea otros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mínimos mensuales (arts. 71 y 72 Ley 160/94), como también, contribuir al mejoramiento de sus recursos económicos y, obviamente, elevar su calidad de vida.

A su vez, la Ley 160 de 1994 establece una serie de restricciones para el adjudicatario, bajo criterios de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución.

Ello justifica las restricciones para adjudicar y para enajenar o arrendar esos predios establecidas por el legislador, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria, las cuales han sido avaladas por la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos.

La jurisprudencia constitucional ha sido contundente en resaltar que el Sistema creado mediante la Ley 160 de 1994 obedece al deber de proteger e impulsar el desarrollo de la población campesina, en los términos establecidos en los artículos 64, 65 y 66 de la Carta Política.

Para la Corte, las normas acusadas resultan contrarias a los citados preceptos constitucionales, porque permiten la enajenación o aporte de tierras originalmente baldías o adquiridas mediante subsidio integral, aun cuando se forme una propiedad que tenga áreas superiores a las fijadas para las UAF, lo cual desvirtúa las prohibiciones contempladas en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 y permite que los recursos públicos se destinen a la adquisición de predios que originalmente son del Estado, por cualquier persona natural o jurídica que no necesariamente pertenecen al grupo social beneficiario de la medida prestacional del Estado.

La misma infracción se encuentra en la autorización de entrega en usufructo de esos terrenos contemplada en el artículo 62, como quiera que produce los mismos efectos que se derivan de la transferencia de la propiedad, sin necesidad de cancelar siquiera el valor similar de la tierra, pues aunque los bienes no salen del dominio del estado, su explotación indefinida reduce el número de hectáreas que podrían ser adjudicadas a dichos trabajadores.

A juicio de la Corte, tales medidas resultan regresivas, pues propician la concentración de la propiedad rural en un país con escasez de tierras, en desmedro de los trabajadores agrarios que dejan de ser propietarios e implica un retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de estos trabajadores, además que puede revertir los esfuerzos que se han efectuado en materia de titulación de tierras.

El levantamiento de las restricciones previstas en al Ley 160 de 1994 implica que la tierra protegida por éstas, deja de ser exclusiva de los trabajadores agrarios, que terminan convertidos en asalariados en los proyectos que se adelanten en sus antiguas propiedades y reduce su posibilidad de acceso a la tierra. Además, se trata de medidas que no son necesarias, puesto que la realización de proyectos agropecuarios y forestales puede efectuarse a través de mecanismos menos lesivos y no resultan proporcionadas, puesto que implican un perjuicio mayor al beneficio que se puede alcanzar con otro tipo de instrumentos.

En consecuencia, al prosperar los cargos por violación de los artículos 64 y 65 de la Constitución, la Corte procedió a declarar inexequibles los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011.

4. Salvamentos de voto Los magistrados Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto se apartaron de la decisión de inexequibilidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011. A su juicio, si bien es cierto que los derechos sociales reconocidos en la constitución se encuentran sometidos al mandato de progresividad, las medidas adoptadas como parte de la Ley del Plan de Desarrollo 2010-2014, no desconocían el deber del Estado establecido en el artículo 64 y el derecho correlativo a que adopte medidas progresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios.

Para los magistrados disidentes, con la salvedad de la enajenación de los predios adjudicados –originalmente baldíos- o adquiridos con subsidio integral, que sí consideraron como una medida de retroceso frente al deber estatal de promover el acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios –y por ello, en la ponencia original se proponía declarar su inexequibilidad-, las autorizaciones para el aporte, uso o aprovechamiento de predios baldíos, vinculados a proyectos de desarrollo agropecuario o forestal, constituían instrumentos que cumplen con una finalidad constitucional legítima de promover el desarrollo rural en beneficio de la población que vive y trabaja en estas áreas, por la posibilidad de vincularse a proyectos a los cuales no podrían acceder por sí solos, incentivando formas asociativas, que en todo caso, estarían sometidas a diferentes condiciones y controles.

Resaltaron que la facultad de realizar aportes a sociedades, con base en la condición de propietario parcelario, conducía a la promoción de esquemas asociativos que hicieran posible canalizar inversión privada y en ese contexto, propiciaban más eficiente ejecución de los recursos.

Advirtieron que ampliar la extensión posible de tierras implicaba también la posibilidad de que a través de medios asociativos complejos se instrumenten formas de propiedad diferentes cuyo resultado consistiera (i) en un percepción más eficiente de los frutos naturales y civiles que provienen de la explotación de la tierra, (ii) en la creación de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia económica y (iv) en la generación de condiciones más adecuadas para los procesos de integración económica regional y global que amparados en la Constitución vienen desarrollándose.

Por su parte, el magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo fue partidario de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 60 de la Ley 1450 de 2011, en el entendido de que en caso de liquidación del proyecto en el que se hizo el aporte del predio con destino a un proyecto especial de desarrollo agropecuario o forestal, se garantice que el aportante del mismo pudiera acceder nuevamente a su propiedad recuperando el terreno aportado.

De otro lado, consideró que la remisión a la reglamentación del Gobierno Nacional prevista en el inciso final del artículo 62 acusado era inconstitucional, por cuanto las condiciones para el aprovechamiento de los terrenos baldíos que se autorizaba por la norma, a través de contratos de leasing, arriendos a largo plazo, concesión u otras modalidades, tiene reserva de ley, en virtud de lo dispuesto por el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución, posición que comparten los magistrados Jorge Iván palacio Palacio y María Victoria Calle Correa.

De manera particular, el magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub manifestó que no compartía la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011, por cuanto estos preceptos, en la medida que se interpretaran en el marco de proyectos que beneficiaran al campesino y desarrollaran las finalidades del artículo 64 de la Constitución, se ajustaban a la Carta.

De igual manera, la autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial no desconoce de manera alguna ningún precepto constitucional, sino que, por el contrario, impulsa el desarrollo económico y a la empresa como una factor determinante en el crecimiento del país. Con esta decisión, la Sala Plena cierra la posibilidad que el capital privado contribuya al desarrollo del campo.

En primer lugar, el magistrado Pretelt Chaljub consideró que los artículos 60 y 61 de la Ley 1450 de 2011 habrían podido ser interpretados: (i) estableciendo criterios de preferencia a favor de los pequeños productores, en particular, adoptando medidas de discriminación positiva en pro del campesino frente a los medianos y grandes productores, (ii) armonizando el fin estatal de promover el uso eficiente de la tierra, la función social y ecológica de la propiedad, y la garantía de la libertad económica y de la empresa dentro del marco del crecimiento económico, (iii) estableciendo claramente que la protección efectiva del derecho al acceso a la tierra del campesino abarca otras garantías como el mínimo vital, la alimentación adecuada, la vivienda digna, el agua, la protección de la diversidad cultural, la protección de la familia, y el desarrollo económico, social y cultural de la población rural, haciendo hincapié en la dignificación de la vida de los trabajadores del campo y (iv) enfatizando que en ningún caso la participación del campesino en los proyectos agropecuarios o forestales puede reducirse a la calidad de asalariado. En este mismo orden de ideas, consideró que la norma no se traducía en una imposición al campesino sino que, en aras de garantizar su libertad económica y promoviendo la generación de empresa, abre una posibilidad de decisión en cabeza de la población rural. Además, ello promueve su derecho a la asociación.

En relación con el artículo 62, el magistrado Pretelt Chaljub estimó importante resaltar, que las Zonas de Desarrollo Empresarial están contempladas desde el año de 1994, en el capítulo XIII de la Ley 160, cuyo objetivo se circunscribe a permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción, conservando un equilibrio entre la oferta ambiente y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital. Ello en nada transgrede la Carta, y por el contrario, desarrolla la obligación del Estado de generar políticas de desarrollo económico, especialmente en el uso eficiente de la tierra, promoviendo la inversión privada cuando existen tierras que pueden ser aprovechadas. Esta obligación fue concretada de manera conjunta por el Ejecutivo y el Congreso en esta Ley del Plan de Desarrollo, hoy demandado, y por tanto, se constituye en una opción que fue discutida a través de cauces democráticos, y por tanto, escapa la órbita del juez constitucional.

En definitiva, a juicio de este magistrado, debe existir un equilibrio entre el fin que el Estado persigue en cuanto al acceso a la tierra del campesino y la garantía de la libertad económica, la iniciativa privada y la inversión como motores del desarrollo económico del país.