Le Niger s’est doté depuis plus de 20 ans d’une politique foncière originale qui reconnaît la validité des droits coutumiers. Le pays a mis progressivement en place des mécanismes de construction concertée de nouvelles formes de gouvernance du foncier, qui impliquent les différentes partie prenantes, chefs coutumiers, agriculteurs, éleveurs, institutions de l’Etat, société civile, élus.
Monsieur Mamalo, Secrétaire Permanent du Code Rural, rappelle ici les principales caractéristiques de cette politique. En décrivant rapidement la tentative avortée de prise de contrôle de 15.000 ha parmi les meilleurs terres du Niger par des investisseurs saoudiens, il explique en quoi de telles politiques peuvent permettre d’éviter la mise en place de contrats qui lèseraient les intérêts des populations.
Principaux éléments de l’intervention de Monsieur Abdoul Karim Mamalo, Secrétaire Permanent du Code Rural au Ministère du Développement Agricole du Niger lors de l’Assemblée Générale d’AGTER. Le 1er Sept 2009 (transcription partielle et non textuelle)
Vous pouvez retrouver la vidéo de l'intervention d'Abdoul Karim Mamalo, ici La 4ème Assemblée Générale d’AGTER a discuté des travaux que mène l’association sur les accaparements massifs de terres au 21ème siècle. Monsieur Abdoul Karim Mamalo nous a fait l’honneur de nous exposer brièvement l’expérience conduite au Niger pour la mise en place d’un Code Rural, tout en faisant le lien avec les conditions qui favorisent ces phénomènes. Il nous a d’abord rappelé que le Niger a fait le choix de construire tous ses outils politiques en matière de gouvernance en s’appuyant sur le social. Dans une société à 85% rurale, il ne peut y avoir de bonne gouvernance sans protection des ressources naturelles, de la terre et des activités qui y sont liées. Depuis une vingtaine d’années, le Niger s’est engagé dans un processus de recherche d’équité, de social autour de la gouvernance des ressources et a mis en place une politique foncière que l’on appelle le Code Rural. Il s’agit d’un cadre juridique, de tout un ensemble de lois et de règlements visant à sécuriser l’agriculture, l’élevage, prévenir les conflits et créer les conditions pour une stabilité sociale dans le pays. De 1980 à 1986, ont été organisées, dans tout le pays, des réunions sur l’agriculture, l’eau, la désertification…, des chantiers énormes pour réfléchir avec l’ensemble des acteurs concernés à la gouvernance des ressources naturelles. La première loi d’orientation sur les principes du Code Rural a été adoptée en 1993. La gestation a été longue mais elle a permis la participation de tous. A partir de là, ont été élaborées des lois sectorielles sur la pèche, la chasse, les activités agricoles, pastorales, etc. dont l’ensemble constitue le Code Rural du Niger. En même temps, des commissions foncières (COFO) ont été instituées. Elles sont ouvertes à l’ensemble des compartiments sociaux du Niger. Tous les acteurs impliqués dans la gestion du foncier sont membres des commissions foncières. Ce sont devenus des espaces de dialogue locaux, dans lesquels le chef traditionnel discute avec des administrés. Au Niger, la gestion foncière était l’apanage de la chefferie traditionnelle, très puissante, qui en faisait une gestion "féodale". Les chefs étaient les maîtres des terres, jusqu’à l’avènement du Code Rural, qui a essayé de redistribuer les rôles et les pouvoirs autour de la gestion de la terre. Depuis lors, le chef n’est plus celui qui donne la terre à qui il veut. Mais les chefs n’ont pas été mis à l’écart. Ils ont été intégrés dans les commissions foncières et les discussions ont lieu avec eux. Les rapports de force sont en train de se modifier progressivement, en ce qui concerne la gestion de la terre. Les gens ont compris l’importance de ces processus de gestion et de sécurisation foncière et ils demandent la mise en place de nouvelles commissions foncières. C’est autour de la participation que s’est construite la légitimité des commissions foncières. La légalité sans la légitimité ne peut pas suffire. En ce qui concerne les accaparements de terres, le Niger, comme les autres pays de la région, fait face à des défis importants. On nous répète constamment que notre agriculture est peu performante et que l’économie mondiale demande de la productivité, mais aussi que notre économie est très faible, qu’elle n’a pas assez de devises. Les Institutions Financières Internationales nous poussent à augmenter les exportations de produits agricoles ou de l’élevage et à adopter des stratégies de développement rural ayant cet objectif. Mais la terre, au Niger, c’est autre chose aussi. C’est ce qui lie la famille ou ce qui la divise. C’est le foncier qui crée la solidarité familiale, la solidarité sociale. "La terre, pour nous, c’est vraiment la vie". La question des investissements privés trouve son origine avec ces politiques de promotion des exportations. Pour ce faire, il faut du capital, et comme il n’y en a pas sur place, on se tourne vers des investisseurs étrangers. Nous sommes arrivés à une situation dans laquelle "le gouvernant africain mesure ses performances à sa capacité de faire entrer des capitaux étrangers". Mais cela suppose des conditions, car certains capitaux sont destructeurs et déstabilisants. Quand les pays ne sont pas prêts à les recevoir, ils impliquent de fait des politiques qui n’étaient pas forcément les leurs. A la différence de beaucoup d’autres pays d’Afrique, le Niger a la chance d’avoir solidement assis sa propre politique en matière de foncier. Monsieur Mamalo, explique dans son intervention l’expérience vécue par le Niger avec des investisseurs saoudiens. Il y a 3 ans, des entrepreneurs Saoudiens ont rencontré le chef de l’Etat, et plusieurs ministres en charge du développement rural et du plan en leur disant qu’ils recherchaient des terres pour des investissements privés. Ils avaient fait une reconnaissance de terrain au préalable et souhaitaient que le Niger mette à leur disposition 15.000 hectares d’un seul tenant dans la vallée du fleuve, sur les terres les plus fertiles du pays avec un accès facile à l’irrigation dans un pays qui manque d’eau. Le gouvernement leur a dit oui. "C’est un engagement politique fou, parce que trop fort" explique M. Mamalo. Cela correspond à l’équivalent des terroirs de 30 à 40 villages nigériens, l’équivalent en surface d’une commune sur les 265 communes que compte le pays, mais sur les meilleurs terres et dans des conditions fiscales très avantageuses que les investisseurs avaient eux-mêmes imposées. Le gouvernement avait oublié qu’il existe des règles dans le pays pour l’accès au foncier. L’administration du Code Rural n’avait pas été associée ni à la mission préparatoire ni aux décisions du gouvernement. Nous avons mené une enquête, discuté avec les populations, avec le gouvernement et fait un rapport sur le sujet. Ses conclusions étaient claires, Elles rappelaient le contexte légal du Niger, et tout en reconnaissant l’importance des investissements privés, elles soulignaient que ceux-ci ne pouvaient pas se faire dans n’importe quelles conditions. Bien sûr, le rapport n’a pas été bien accueilli par les autorités. La décision politique de concession avait été prise, mais elle ne pouvait être légalisée sans l’intervention du Code Rural. Nous avons traduit l’acte en fonction de ce que nous pensons être légal. Mais, dans ces conditions, il ne pouvait plus être signé ni par le gouvernement du Niger, ni par les investisseurs saoudiens. L’opération a été un échec pour les promoteurs, l’administration n’ayant pas décerné les papiers nécessaires à la finalisation du contrat. Ce n’est pas facile pour une administration publique de se soustraire à une décision politique du plus haut niveau, mais cela a été possible parce que nous avions l’appui de la société. Celle-ci est représentée dans les associations liées au Code Rural qui ne représentent pas seulement l’État du Niger. Elles sont ouvertes et intègrent aussi des représentants des chefs coutumiers, des agriculteurs, des éleveurs, de la société civile et des élus. Il y a donc des points de vue contradictoires, qui empêchent que des actes soient faits de manière abusive par un administrateur. Ce n’est qu’un exemple de la nécessité de mécanismes de contrôle des actions de l’Etat. Il est possible d’avancer, tout en étant fonctionnaire, si nous sommes soutenus par les citoyens. Une bonne gouvernance et la gestion des investissements massifs ne pourra se faire que s’il existe au préalable des mécanismes légitimes de participation, du contrôle des citoyens et un régime foncier adéquat.
