Mayo 2011, International Land Coalition
Miguel Urioste
Este estudio se ha hecho por encargo de la FAO y su propósito es rastrear los orígenes de la concentración y extranjerización de las tierras en Bolivia en los últimos años. Más concretamente, estudiar si es que el land grabbing -entendido como las compras de tierras por Estados o inversionistas extranjeros en países del tercer mundo, a partir del auge de los precios de los alimentos y la crisis financiera mundial de los años 2008-2009-, ha tenido efectos en el mercado de tierras en Bolivia y cuáles han sido éstos.
El documento contiene una descripción metodológica; la caracterización sobresaliente del agro boliviano y su reciente cambio en la estructura productiva; breves antecedentes históricos sobre el acceso a la tierra durante todo el transcurso del siglo XX; la orientación y principales logros de la Revolución Agraria impulsada por el gobierno del presidente Evo Morales a partir del año 2006; la primacía otorgada a la titulación colectiva de Territorios Indígenas; la redistribución de tierras a comunidades campesinas; los cambios introducidos en materia agraria en la nueva Constitución Política del Estado y la contradictoria legalización jurídica del latifundio. Seguidamente se analizan los principales cambios en la agropecuaria cruceña; cómo funciona el mercado de tierras en esta región; la debilidad institucional del Estado en el registro de las transferencias de tierras; los anuncios de compra venta de tierras en el periódico El Deber de Santa Cruz; la inseguridad jurídica de los propietarios de tierras medianos y grandes; y se concluye con un análisis específico de la concentración de tierras en manos de ciudadanos extranjeros, especialmente brasileros a partir de 1993 con la rápida expansión del cultivo de la soya.
Compartimos las principales conclusiones del estudio:
Principales conclusiones
1. En Bolivia no existe –“land grabbing”– entendido como la compra de tierras directamente por Estados o gobiernos extranjeros. Sin embargo, basados en información no oficial y acudiendo a herramientas complementarias como otras investigaciones, avisos en los periódicos, trabajo de campo, pero sobre todo las entrevistas realizadas, podemos concluir que desde hace casi dos dé- cadas, en Bolivia hay un progresivo acaparamiento extranjero de las mejores tierras agrícolas, especialmente por parte de ciudadanos brasileros y argenti- nos, quienes recientemente han iniciado un ciclo de compras de tierras para la cría y engorde de ganado. Estos extranjeros poseerían más de un millón de hectáreas de las mejores tierras agrícolas y ganaderas de Bolivia. Este fenómeno de concentración y acaparamiento se debe a una combinación de po- líticas estatales bolivianas y a condiciones de mercado y no se ha producido como efecto específico del auge de los precios de los alimentos y de la crisis financiera internacional de los años 2007-2008. No existen estadísticas oficia- les sobre este fenómeno de concentración y extranjerización; sin embargo, es probable que haya información en los gremios de productores (CAO, ANA- PO, FEGASACRUZ, FEGABENI, CONFEAGRO) quienes -ante el argumento de que los municipios no tienen las capacidades instaladas- son colectores del esmirriado impuesto a la tierra mediante el auto avalúo y mantienen su base datos virtualmente en secreto. No existe información disponible de tie- rras de uso forestal en propiedad o concesión de ciudadanos extranjeros.
2. A pesar de que en Bolivia el año 1996 se inició un proceso de regulariza- ción del derecho propietario y de construcción de un catastro de las tierras rurales, este aún no ha concluido y el último y más importante tramo del proceso, el catastro, está aún en ciernes con el peligro de que los registros ya estén desactualizados. Durante este largo período se ha puesto particular énfasis en el saneamiento de las tierras, que consiste en la revisión técnico- jurídica de todos los títulos de propiedad de tierras otorgados por el Estado boliviano a través del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y del Instituto Nacional de Colonización (INC) en casi medio siglo (1953-1996) y en la titulación de territorios indígenas en áreas fiscales. En consecuencia no existe información oficial actualizada y de libre acceso sobre el saneamiento de tierras de unidades empresariales, y menos aún un catastro, que permita conocer con precisión la evolución de las ventas y compras de tierras clasifi- cadas por tipo, tamaño, nacionalidad y año. Más aún, en las recientes fichas de registro de transferencias de tierras de la Unidad de Catastro del INRA no existe la identificación del propietario por nacionalidad. Después de 25 años, recién el 2011 se realizará en Bolivia un nuevo censo nacional agropecuario, que -entre otras cosas- debiera permitir acceder a datos actualizados sobre derechos propietarios de la tierra.
3. A pesar de la cada vez mayor cantidad de tierras en manos de extranjeros, en Santa Cruz los mayores concentradores de la propiedad de la tierra siguen siendo principalmente los productores ganaderos nacionales, quienes ade- más de trabajar parte de ellas, las venden o alquilan al mejor postor para uso mixto, destacándose su rápida conversión a tierras de uso agrícola. En los últimos quince años, los principales compradores de tierras son inversionis- tas brasileros que han promovido el salto de la frontera agrícola en el depar- tamento de Santa Cruz, de apenas 143.000 hectáreas sembradas con soya y otras oleaginosas el año 1990, hasta cerca de un millón en 2009. Sin embargo, de acuerdo al Plan de Uso del Suelo del departamento de Santa Cruz, ya no habría más tierras disponibles de clase I, de uso intensivo en agricultura, y se habría llegado al límite de la expansión de la frontera agrícola de la soya. No obstante, es muy probable que la pronta inauguración del “corredor de ex- portaciones transoceánico” Santa Cruz–Puerto Suárez, que unirá por primera vez por carretera a Bolivia y Brasil, presionará para que a los bordes de esta vía de cerca de 600 kilómetros y en regiones aledañas, se siga expandiendo la frontera agrícola soyera aún cuando los suelos no sean mayormente aptos para ello, y de la ganadería en mayores extensiones de la misma. También es previsible una ampliación de la frontera agrícola soyera y ganadera extranje- ra hacía regiones específicas del vecino departamento del Beni, al noreste de Santa Cruz.
4. Notablemente, este acaparamiento de tierras vía compra y la reciente moda- lidad de alquiler de tierras de bolivianos a brasileros, argentinos y marginal- mente a algunos colombianos, no ha sido desalentado por la persistente inse- guridad jurídica que deriva de la falta de títulos de propiedad saneados por el Estado boliviano a través del INRA. Es sorprendente como hasta fines del año 2010, la gran mayoría de las tierras que se destinan al cultivo de la soya en Bolivia y que están en manos de ciudadanos nacionales y extranjeros, no han concluido su proceso de saneamiento y no tienen títulos de propiedad en regla, aunque muchas de estas tierras cuentan con el Plan de Ordenamiento Predial (POP). A pesar de que este POP se debiera otorgar únicamente a los portadores de títulos debidamente saneados, en la práctica no ha ocurrido así ya que también han accedido quienes poseen otros documentos (autos de vista, sentencias ejecutoriadas...) que demostrarían la pacífica posesión de las tierras. Tan alta sería la utilidad que se obtendría del agronegocio, que justificaría el riesgo de eventualmente perder las tierras por reversión del Estado. Por eso, la activa presencia de la Cancillería brasilera para proteger las inversiones y los derechos de posesión de tierras de los ciudadanos brasileros en Bolivia, es tan resaltada y requerida por estos inversionistas.
5. También se debe destacar que -según informan algunas de las personas en- trevistadas- la gran mayoría de las utilidades obtenidas por los ciudadanos extranjeros en el agronegocio de la soya y crecientemente en el negocio ga- nadero, serían periódicamente repatriadas a su país de origen, el Brasil y la Argentina, mientras una parte menor sería re invertida en Bolivia para man- tener los campos, caminos, instalaciones industriales, equipos y almacenes. Es evidente también que muchos de los hijos de los brasileros exitosos que inmigraron a principios de los años 1990, nacidos y educados en los colegios y universidades de Bolivia, posiblemente se queden definitivamente en el país, como ciudadanos bolivianos descendientes de brasileros.
6. Las condiciones que desalientan (impiden o dificultan) un mayor acaparamiento extranjero de tierras en Bolivia son:
Títulos de propiedad otorgados por el Estado a favor de los pueblos in- dígenas, y legislación que otorga derechos exclusivos de estos pueblos indígenas y comunidades campesinas para el aprovechamiento de todos los recursos naturales renovables dentro sus territorios y que, además, promueve el futuro autogobierno indígena local.
Pueblos indígenas organizados y movilizados en defensa de sus territo- rios, del aprovechamiento exclusivo de sus recursos naturales y formas de autogobierno indígena, y creciente conciencia del deterioro ecológico irreversible por desmonte de grandes áreas forestales orientales-amazónicas ricas en biodiversidad.
La reforma agraria en marcha, conducida por un gobierno popular que proclama la eliminación del latifundio, la revolución socialista y la condena del capitalismo.
Gran distancia (lejanía de 2.000 kilómetros) entre las zonas potencialmente útiles para producción agropecuaria y los puertos de exportación a ul- tramar en ambos océanos, agravada por la mediterraneidad y deficientes condiciones de carreteras para trasladar productos y mercancías a estos puertos, que elevan notablemente los fletes del transporte y el costo final de los productos.
Baja competitividad boliviana con productos similares de países vecinos, por bajos rendimientos agropecuarios locales. En Bolivia el rendimiento prome- dio de la soya no llega a dos toneladas por hectárea, comparado con prome- dios de hasta tres toneladas o más en los países vecinos. Además la fiebre aftosa del ganado no ha podido ser erradicada de varias regiones del país. 7. Las condiciones que favorecen (estimulan o facilitan) el fenómeno del acapa- ramiento de tierras en Bolivia son:
Inexistencia de impuestos a la tierra y a las utilidades de las exportaciones agroindustriales.
Crónica presencia extranjera en la extracción de recursos naturales y par- ticularmente de migraciones externas a las que desde el Estado y desde sectores empresariales se facilita la venta de tierras para la producción agropecuaria.
Subsidio del Estado boliviano al precio del diesel -principal insumo de la agroindustria- que es importado desde Venezuela y Argentina a razón de 400.000 barriles mensuales, la mitad de los cuales se consumen en la agroindustria por un valor aproximado de 150 millones de dólares al año. Un representante del Banco Mundial afirmó que Bolivia es el único país que subsidia a los ricos.
Fomento/apoyo de países, especialmente del Japón al principio de los años 50 del siglo pasado y del Brasil en la actualidad, para asentamientos de sus connacionales en Bolivia.
Bajos precios de la tierra, abundancia de tierras no trabajadas y posibi- lidad de ampliación de la frontera agrícola y ganadera, casi sin efectivo control ambiental de las débiles instituciones públicas bolivianas. Exitosa inversión privada que acompañó el reciente flujo de migración externa, notablemente del Brasil, conectada al agronegocio de commodities.
Liderazgo brasilero en la producción de oleaginosas y toda la cadena pro- ductiva, con efectos económicos, sociales, culturales y políticos y relativo acceso al poder local e influencia en políticas públicas regionales y nacionales. Existencia de mercados de tierras no transparentes que impiden la regu- lación del Estado. Escasez de tierras para uso agrícola y o ganadero en los países fronteri- zos, especialmente Brasil y Argentina y precios muy altos de la tierra en esos países, comparados con los de Bolivia.
8. En los últimos años, a pesar del discurso político gubernamental contrario al latifundio y al agronegocio, la inversión extranjera directa destinada a la compra de tierras continúa siendo protegida por el Estado. De hecho desde el año 2006 hasta el año 2010, ninguna hacienda de ciudadanos argentinos o brasileros ha sido “avasallada” por campesinos sin tierra, cosa que era muy común y frecuente antes del inicio de este gobierno. Todas las normas agrarias, incluidas la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria de 2006 y la nueva CPE de 2009, permiten la libre compra venta de tierras entre privados, independientemente de su nacionalidad, siempre y cuando el comprador extranjero resida en el país, salvaguarda que es fácilmente re- suelta contrayendo matrimonio con ciudadanas bolivianas y obteniendo así automáticamente la naturalización.
9. La reversión de tierras latifundiarias improductivas para impedir la con- centración de las tierras en pocas manos, no ha sido una política pública aplicada de modo generalizado, basada en criterios técnico-jurídicos, sino selectivamente política, contra líderes opositores bolivianos calificados de separatistas. Salvo muy contadas excepciones de estos activos políticos con- servadores propietarios de tierras, los principales latifundios no han sido afectados por el Estado a través de medidas de reversión o expropiación. La nueva CPE promueve la conformación de empresas agropecuarias sin límite de tamaño.
10. Las iniciativas de la Asociación Nacional de Productores de Oleaginosas (ANAPO) y del Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBC) por lograr la aprobación de normas que estimulen el consumo de agro combustibles en Bolivia -y por tanto su producción en base a aceite de soya y alcohol de caña de azúcar- luego de algunas contradicciones gubernamentales internas, han encontrado el rechazo oficial del gobierno. Los incipientes emprendimientos privados en ese sentido, han sido congelados o abandonados.
11. Recién hace dos años y medio (enero 2008-julio 2010), el Estado ha imple- mentado un sistema de registro de las transferencias de tierra (compra, venta, herencia, permuta...) que dan cuenta de un total de apenas 795 registros, de los cuales 229 son el departamento de Santa Cruz, lo que estaría mostrando una marcada falta de interés o temor a registrar dichas transacciones. Las fichas de transacciones de tierras no registran la nacionalidad del comprador o vendedor, aunque sí su cédula de identidad. Sin embargo, la categoría de na- cional o extranjero no entra en la base de datos del INRA hecho que revela la poca importancia que el Estado boliviano le da al tema de la extranjerización de la propiedad de la tierra. Se requiere una clasificación manual y acceso físico a todas las fichas para clasificar a compradores y vendedores por nacio- nalidad de origen. Es urgente que la Dirección de Catastro del INRA, corrija la ficha de registro de transferencias de tierras e incluya la nacionalidad de compradores y vendedores.
12. Algunos entrevistados y el estudio de Zoomers (2000) estiman que durante la década del 1990-2000 los bancos comerciales habrían llegado a tener hi- potecadas y castigadas por mora unas 800.000 hectáreas de tierras, muchas de las cuales fueron puestas a la venta y habrían alimentado el mercado de tierras mediante inmobiliarias. La mayoría de estas tierras han sido adquiri- das por ciudadanos extranjeros, varios de ellos posteriormente naturalizados bolivianos. En el departamento de Santa Cruz, en general, consideran que la presencia de los ciudadanos extranjeros en el agronegocio -particularmente de la cadena de la soya- es altamente favorable al desarrollo departamental y nacional. Especialmente los inversionistas brasileros (y últimamente también los argentinos) son socialmente apreciados y respetados por sus pares nacio- nales, porque ellos han traído capital, conocimientos, tecnología, contactos comerciales, visión empresarial y modernidad. Está claro que la inversión de los ciudadanos brasileros en el cultivo de las oleaginosas es la más impor- tante del departamento de Santa Cruz y no hay duda de su tendencia en el futuro cercano a hacer lo propio con tierras de uso en ganadería. Sin emba go, el modelo de presencia extranjera de los ciudadanos brasileros en Bolivia difiere del modelo paraguayo, principalmente porque en Bolivia se trata de muy pocos inversionistas con mucha tierra y capital.
13. Existe una percepción generalizada entre los productores medianos y grandes del departamento de Santa Cruz, de que el INRA está politizado y no ofrece garantías de neutralidad y objetividad en su trabajo de certificación de la legalidad de la propiedad de la tierra. Esta conclusión revela una gra- ve falencia del proceso de saneamiento, que pese a su costo, en tiempo y recursos, no ha logrado la confianza de una buena parte de los agricultores y propietarios de tierras. En general los productores reclaman del Estado en primer lugar seguridad jurídica y luego mayores incentivos, caminos, créditos y tecnología, para que se amplíe el cultivo de las oleaginosas y otras actividades agropecuarias. Los empresarios agropecuarios de esta región es- tán convencidos de que la incertidumbre creada por la última ley de tierras, denominada de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (2006), es un cambio normativo adverso para su sector productivo y presenta un es- cenario de paralización de proyectos de inversión, con lo que -afirman- la producción agropecuaria del departamento en el futuro crecerá a un ritmo menor, mientras no se adopten las medidas correctivas de política pública que son necesarias para cambiar esa ley. A los productores agropecuarios, tanto nacionales como extranjeros pero especialmente aquellos vinculados a las oleaginosas, les preocupa que los problemas políticos no les permitan aprovechar la favorable y excepcional coyuntura internacional de elevada demanda y altos precios de la soya y sus derivados.
14. Las autoridades del INRA y del gobierno afirman que en los últimos cuatro años se ha cambiado la estructura de la propiedad de la tierra en Bolivia, fa- voreciendo a los pueblos indígenas con la dotación de más de 16 millones de hectáreas en sus territorios. Eso es evidente, pero lo que no se informa es que la gran mayoría de esas tierras -antes de ser tituladas a favor de los pueblos indígenas- eran fiscales (del Estado) y se superponen con parques, reservas forestales y áreas de preservación. Las tierras efectivamente redistribuidas alcanzan a 3.9 millones de hectáreas que han sido recortadas (no revertidas) a grandes propietarios que no lograron demostrar la plenitud de los derechos que alegaban sobre ellas. En Bolivia era muy común que muchos demandan- tes de derechos de propiedad de tierras consiguieran títulos en gobiernos anteriores -dictatoriales y democráticos- pero nunca conocieron ni ejercieron posesión real de las mismas. Eso ha terminado y es un notable logro. Según las autoridades del INRA, al final del saneamiento el año 2013 las empresas medianas y grandes habrán conseguido la convalidación de cerca de 20 mi- llones de hectáreas, lo cual relativiza el declarado cambio en la estructura de propiedad de la tierra.
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